災害時には外国人や障害者、アレルギー罹患者などにも配慮した対応も必要になると、国としても十分認識していなかったことが、東日本大震災発生時の避難所での様々なトラブルから浮き彫りとなりました。その事態への反省を踏まえ、2013年には災害対策基本法が改正されました。
その第49条では「地域防災計画の定めるところにより（中略）名簿を作成しておかなければならない」と定められていますが、2016年時点で全国自治体の約3割が「避難者登録カード」を作成しておらず、また名簿を作成している自治体の約7割が「要配慮者」に関する項目を設けていません（＊1）。
自治体による取り組みが中々進まない状況に追い打ちをかけるように、2016年に熊本地震が発生しました。発生当時、被災した訪日外国人のうち避難誘導を理解できたのはたった32%で、44%の人が避難行動がとれなかったといいます（＊2）。
2015年のCOMMUNICAIDの開発過程で、各自治体での対応の遅れを実感していた我々は、全国の自治体が利用できる標準版「避難者登録カード」の必要性を、あらためて総務省消防庁と自治体国際化協会に訴え、2016年にピクトグラムと14言語による避難者登録カードの企画開発を受託することとなりました。
避難者登録カードは「誰もが直感的に理解、利用でき、必要不可欠な情報をやりとりできる」ことをコンセプトに開発がスタート。国際空港や公共機関で使用されているピクトグラムと同じように、ISO（国際標準化機構）とJIS（日本工業規格）のピクトグラム試験手順を準用し、750名への国際調査から新たに健康状態のピクトグラムも追加しました。
また色覚異常・白内障・緑内障などの症状により色の見え方が違うことに配慮したカラーユニバーサルデザインも取り入れ、日本初のピクトグラムと14言語による「避難者登録カード」が完成しました。全国の自治体と災害時避難所で使っていただけるよう、2017年4月からオープンソースとして提供と配備が進んでいます。
The planning and development of a nationwide standard Evacuee Registration Card
In the event of a natural disaster, it is necessary to deal with a variety of people, such as foreigners, people with disabilities, and people with allergies. However, during the Great East Japan Earthquake in 2011, various troubles arose at evacuation centers that highlighted the country’s insufficient preparation to deal with a diverse group of evacuees during a disaster. After reflecting on this situation, the Disaster Countermeasures Basic Act was revised in 2013.
In this revision, within Article 49 it states, “The mayor of municipality must endeavor to grasp people who have difficulty evacuating by themselves and need support in particular to ensure a smooth and speedy evacuation when a disaster has occurred or is likely to occur… ” and “[the mayor] must prepare lists of people… to support the evacuation of or confirm the safety of Persons Requiring Support in Evacuation” (*1). In 2016, about 30% of municipalities nationwide had not yet created the necessary registration card for evacuees, and about 70% of municipalities that had created a registration cards had yet to include information relating to "Persons Requiring Support in Evacuation".
Even after this revision, it was clear that municipalities’ efforts were not progressing. Then, the 2016 Kumamoto earthquake hit. At the time of the disaster, only 32% of disaster-affected foreigners understood the evacuation guidance given, and 44% said they could not evacuate (*2).
During the development process of our organization’s Communication Support Card, COMMUNICAID, we recognized the delay in correspondence from local governments to make proper registration cards for evacuees. This led us to re-examine the necessity of a standard version Evacuee Registration Card that could be used by municipalities nationwide. We appealed to the Ministry of Internal Affairs and Communications, Fire and Disaster Management Agency, and the Council of Local Authorities for International Relations, stating the necessity of this evacuee card. Then, we began planning and developing of a new Evacuee Registration Card that uses pictograms and 14 languages.
The Evacuee Registration Card’s development started with the concept that “everyone should intuitively be able to understand, obtain, and exchange essential information”. In the same way pictograms are used at international airports and public institutions, we corresponded to the guidelines defined by ISO (International Organization for Standardization) and JIS (Japanese Industrial Standards) and surveyed 750 people globally in order to create new pictograms corresponding to one’s health and physical condition.
Lastly, we used the concept of Color Universal Design to finish off our evacuee card, taking into account that color appearance varies due to conditions such as color-blindness, cataracts, and glaucoma. And finally, Japan’s first pictogram and registration card for evacuees with 14 languages was completed. As of April 2017, our Evacuee Registration Card has been open source and free of charge to municipalities and disaster evacuation centers nationwide.
＊1：超党派地方議員連盟「避難者カード標準化プロジェクト」
＊2：サーベイリサーチセンター「熊本地震における訪日外国人旅行者の避難行動に関する調査」